JANNER ALAN LOPEZ AVENDAÑO[1]
De conformidad
con el artículo 200 inciso 6 de la Constitución, la acción de cumplimiento es
una garantía constitucional que procede “contra cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de
las responsabilidades de ley”. El artículo 66 del Código Procesal
Constitucional, por su parte, define que el objeto de este proceso constitucional
es ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente “1) [d]é
cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o 2) se
pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una
resolución administrativa o dictar un reglamento”; añadiendo que, para la
procedencia de la demanda, es necesario que el demandante haya reclamado
previamente, “por documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o
administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no
haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de
la solicitud” (artículo 69).
El propósito de
la acción de cumplimiento es, por consiguiente, asegurar la efectividad de las
normas legales y los actos administrativos firmes, allí donde la autoridad o
funcionario competente se rehúsa a cumplirlos de un modo voluntario y
deliberado. Por ello, en tanto que instrumento de control de la inacción de los
funcionarios o autoridades públicas respecto de mandatos contenidos en tales
disposiciones (siendo su objeto, por ende, ordenar judicialmente el
cumplimiento del deber omitido o su cumplimiento eficaz), el proceso de
cumplimiento tiende inexorablemente hacia la optimización de dos principios
constitucionales básicos del Estado constitucional de Derecho, los cuales son: a)
el “principio de legalidad” de la función ejecutiva; y, b) el principio de “seguridad
jurídica”.
En efecto, con
arreglo al “principio de legalidad” (artículos 51, 118 inciso 8 y 138 de la Constitución),
los agentes públicos deben fundar todas sus actuaciones en la normativa
vigente. Y es que, en el ámbito de la administración pública, ha comprendido el
Tribunal, “las actuaciones de los funcionarios y autoridades públicas deben
desarrollarse dentro del marco normativo establecido en la ley y en la
Constitución, marco que contiene sus competencias, así como los límites de su
actuación, por lo que resultan arbitrarias aquellas actuaciones, entre otras,
que deliberadamente omitan el cumplimiento de un mandato contenido en una ley o
en un acto administrativo; omitan expedir resoluciones administrativas o dictar
reglamentos, o cumplan aparente, parcial o defectuosamente tales mandatos”[2]
Desde luego, el
principio de sujeción de la administración pública a la legalidad no olvida ni
desconoce que en el Estado Social de Derecho, modelo de organización política que
nuestra Constitución adopta (artículo 44), buena parte del programa social
contenido en la Norma Fundamental depende de la acción positiva del legislador,
pero también, de la actuación correlativa de las demás autoridades y
funcionarios públicos, igualmente indispensable para la ejecución definitiva
del mandato contenido en las leyes que desarrollan derechos fundamentales.
Por ello es que ciertamente,
con esto no se olvida que, en la STC 0168-2005-PC/TC, el Tribunal
Constitucional llegó a considerar que el proceso de cumplimiento tenía por
finalidad “proteger el derecho constitucional a
defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos” (fundamento
10). Y así también lo entiende hoy el Colegiado. Sin embargo, es bueno
apreciar que, al lado de la protección de este “derecho constitucional”, que
bien puede extraerse del artículo 38 de la Constitución al modo de un “interés
difuso”[3], coexisten otros fines últimos
a cuya tutela también se orienta dicho proceso constitucional, y que no son
otros que los principios de “legalidad de la función ejecutiva” y de “seguridad
jurídica”, antes aludidos, y cuya optimización contribuye a afirmar una “cultura
de legalidad” en nuestro Estado de derecho.
ANÁLISIS DE LA SENTENCIA RECAÍDA EN EL EXP. N.°04169-2010-PC/TC.
(PARA LA PROCEDENCIA DE LA DEMANDA DE CUMPLIMIENTO ES NECESARIO EL
REQUERIMIENTO DE FECHA CIERTA Y CON EL PLAZO DE LEY).
El artículo 69 del Código
Procesal Constitucional, al referirse al requerimiento necesario para la
procedencia del proceso de cumplimiento, hace mención a un “documento de fecha
cierta” y no a una carta notarial. Entonces,
aunque el artículo 70.8 del mismo código indique la necesidad de una “notificación
notarial” respecto al requerimiento a la autoridad para que el funcionario demandado
cumpla con el mandamus, no debe entenderse que el único documento con el que se
cumple con el mencionado requisito de procedibilidad es una carta notarial. Para
lo cual pasamos a comentar la siguiente sentencia expedida por el Tribunal Constitucional:-
EXP. N.° 04169-2010-PC/TC
CALLAO
WILMER BENITES MACO
WILMER BENITES MACO
RESOLUCIÓN
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 5 de enero de 2011
VISTO
El recurso de
agravio constitucional interpuesto por don Wilmer Benites Maco contra la
resolución de la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del
Callao, de fojas 108, su fecha 18 de mayo de 2010, que confirmando la apelada
declaró improcedente la demanda de autos;
y,
ATENDIENDO A
1. Que con fecha 10 de diciembre de 2008 el
recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Municipalidad Provincial
del Callao, solicitando se cumpla con el mandato de la Ley N.º 29060, se
declare nulo el acto jurídico impugnado y consecuentemente se le devuelva el
dinero pagado de forma coaccionada a su comuna, ascendente a S/. 341.50, más el
pago de costas, costos e intereses legales.
2. Que tanto el
Segundo Juzgado Civil como la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia del Callao declararon improcedente la demanda por considerar que de
las instrumentales adjuntas no se advierte que se hubiese cumplido con remitir
carta notarial a la entidad demandada.
3. Que sobre lo
expresado en primera y segunda instancia, este Tribunal realiza la siguiente
atingencia: el artículo 69º del Código Procesal Constitucional, al referirse al
requerimiento necesario para la procedencia del proceso de cumplimiento, hace
mención a un “documento de fecha cierta” y no a una carta notarial; y si bien
el artículo 70.8 del citado Código señala: “No procede el proceso de
cumplimiento: (…) 8) Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de
sesenta días contados desde la fecha de recepción de la notificación notarial”
(subrayado agregado), esto no debe entenderse en el sentido de que el único
documento con el que se cumple con el mencionado requisito de procedibilidad es
una carta notarial. La vigencia del Código Procesal Constitucional supone un
cambio en este aspecto, pues anterior normatividad sólo hacía alusión al
“requerimiento por conducto notarial” (Ley N.º 26301, artículo 5.c.). En todo
caso, de existir duda respecto a dicho documento, el juzgador debe tener
presente lo previsto en el párrafo cuarto del artículo III del Código Procesal
Constitucional, que precisa: “Cuando en un proceso constitucional se presente
una duda razonable respecto de si el proceso debe declararse concluido, el Juez
y el Tribunal Constitucional declararán su continuación”.
4. Que el
artículo 69º del Código Procesal Constitucional dispone que para la procedencia
del proceso de cumplimiento se requiere que el demandante previamente haya
reclamado, por documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o
administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no
haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de
la solicitud.
5. Que de autos
se aprecia que efectivamente, el demandante no acompañó el documento de fecha
cierta previsto en el artículo 69º del Código Procesal Constitucional; motivo
por el cual resulta de aplicación el artículo 70º, inciso 7), del mismo cuerpo
legal.
Por esta
consideración, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú
RESUELVE
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
VERGARAGOTELLI
ÁLVAREZMIRANDA
URVIOLA HANI
ÁLVAREZMIRANDA
URVIOLA HANI
EN MI OPINIÓN.-
Que si bien es cierto el artículo 69 del Código
Procesal Constitucional ha establecido como requisito especial de la demanda de
cumplimiento que el demandante previamente haya reclamado, por documento de fecha
cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo; También es verdad que
además de ello, jurisprudencialmente se han establecido “criterios de procedibilidad
de la demanda” en los fundamentos jurídicos 14,15 y 16 de la STC Exp. Nº 00168 –
2005-PC/TC, la que fue emitida con calidad de precedente vinculante, criterios
que deben tenerse en cuenta al momento de accionar en este tipo de proceso.
Un paso
importante en la delimitación de estos requisitos de procedencia, como es
conocido, tuvo lugar con la expedición de la STC 0168-2005-PC/TC,
mediante la cual el Pleno del Tribunal Constitucional estableció como
precedente vinculante una serie de criterios para identificar el mandamus
pasible de tutela en la vía del cumplimiento; todo ello, en la comprensión de
que, hasta ese momento, los criterios utilizados para evaluar las normas
legales y actos administrativos habían sido “bastante flexibles y amplios”
(fundamento 23).
Así pues, fijó
los siguientes «requisitos mínimos comunes» a toda norma legal, acto
administrativo u orden de emisión de una resolución, para la procedencia de la
demanda:
a) Ser un mandato
vigente
b) Ser un mandato
cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o
del acto administrativo
c) No estar sujeto
a controversia compleja ni a interpretaciones dispares d) Ser de ineludible y
obligatorio cumplimiento
e) Ser
incondicional
Precisando que, excepcionalmente, el mandato
puede ser condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no
requiera de actuación probatoria
Finalmente, en orden a las especiales
características que, a diferencia de las normas legales, reúne el acto
administrativo, el Tribunal agregó dos requisitos adicionales para este último
supuesto:
a) Reconocer un
derecho incuestionable del reclamante
b) Permitir
individualizar al beneficiario
Al respecto, cabe
precisar que por vía de este precedente vinculante, el Tribunal Constitucional
comprendió que, siendo el de cumplimiento un proceso constitucional
esencialmente “ejecutivo”, este resultaba improcedente en todos aquellos casos
en los que el demandante no lograba acreditar la certeza y claridad del mandato
incumplido; supuesto en el cual, en estricta aplicación del artículo 5 inciso 2
del Código Procesal Constitucional, la demanda de cumplimiento debía ser
desestimada, sin perjuicio de la posibilidad del recurrente de acudir a las
vías específicas igualmente satisfactorias, como el proceso contencioso
administrativo.
La sentencia bajo
análisis EXP. N.° 04169 2010-PC/TC, aclara un asunto confuso que como veremos fue
ocasionado por la propia redacción de dos dispositivos del Código procesal
Constitucional. Sucede que el mencionado cuero legal señala en su artículo 69
como conditio sine qua non, para la
procedencia del proceso de cumplimiento que el demandante previamente requiera
por documento de fecha cierta el cumplimiento del deber legal o administrativo
y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento (caso en el cual
estaremos ante un incumplimiento expreso) o no haya contestado (es decir, incumplimiento tácito). Así la ley
señala que además de ello, no será necesario agotar la vía administrativa que
pudiera existir.
Como bien señala
el Tribunal Constitucional en esta sentencia, que la vigencia del Código
Procesal Constitucional supone un cambio en este aspecto, pues refiere que era
la normativa anterior la que exigía el requerimiento por la vía notarial (Ley
Nº 26301, articulo 5.c). No obstante, los redactores del actual Código sustituyeron
este requisito por el “documento de
fecha cierta” como el único requisito especial de la demanda, en el referido Artículo
69[4]. Sin embargo, por algún error
o descuido 70.8 del Código Procesal Constitucional estableció como causal de
improcedencia el que la demanda se haya interpuesto “luego de vencido el plazo
de sesenta días contados desde la fecha de recepción de la notificación notarial”,
redacción que motivo que en el caso que comentamos se haya declarado
improcedente la demanda[5].
Es así que solo después de verificar que mediante el
documento de fecha cierta se requirió al funcionario o autoridad el
cumplimiento del mandamus contenido en la norma legal o acto administrativo en cuestión,
el Juez procederá a verificar que el mencionado mandamus cumple con los requisitos
de procedibilidad establecidos jurisprudencialmente en la sentencia del caso
Villanueva Valverde (STC. Exp. Nº 00168 – 2005-PC/TC).
En ese sentido, considero
pertinente que el Tribunal Constitucional haya dejado en claro que si bien la
demanda era improcedente porque el accionante no acompaño al documento de fecha
cierta previsto en el Artículo 69 del Código Procesal Constitucional, no es necesario
que este sea tramitado por intermedio de un notario público puesto que la
probanza de este hecho viene dada generalmente por un sello impreso que
demuestre la recepción y que se consigne la fecha de entrega del documento[6].
[1] Abogado, egresado de la Maestría en
Derecho Constitucional y Derecho Humanos, por la Universidad Nacional de Piura.
Especialista Judicial de la Corte Superior de Justicia de Piura. Colaborar de
Artículos Jurídicos de la Prestigiosa Revista Gaceta Jurídica S.A.
[2] STC
02002-2006-PC/TC, fundamento 25.
[3] Cf. RTC
0736-2007-AA/TC, fundamento 6.
[4] Artículo
69 del Código Procesal Constitucional. Requisito
especial de la demanda. “Para la procedencia del proceso de cumplimiento se
requerirá que el demandante previamente haya reclamado, por documento de fecha
cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo, y que la autoridad se
haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez
días útiles siguientes a la presentación de la solicitud. Aparte de dicho
requisito, no será necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir”.
[5] Valga señalar
que en el error consignado en el artículo 70.8 del Código Procesal Constitucional ha sido siempre resaltado por la doctrina. A
manera de ejemplo, Vide TITO PUCA, Yolanda
Soledad. “ El proceso de cumplimiento. Reglas y figuras procesales
desarrolladas por la jurisprudencia del
Tribunal constitucional Peruano luego
del caso Villanueva Valverde”. En Compendio de instituciones procesales creadas
por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Gaceta Jurídica, Lima ,
2009,p.181.
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